从规划到执法

根据环保部宣教中心披露的消息，所谓的跨地区环保机构就是指在现有中央环保机构与各省级环保机构之间再增加一层跨越各省级行政单元的环保机构,可能拥有管理职权、法定授权和实体性机构安排，将承担起区域协调和一些管理的重任。环保部环境与经济政策研究中心主任夏光直言，这种机构设置是对现有环境保护管理体制的较大改变。其实，在今年5月下旬召开的中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上也曾指出，在京津冀及周边地区开展跨地区环保机构试点，要围绕改善大气环境质量、解决突出大气环境问题，理顺整合大气环境管理职责，实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，推动形成区域环境治理新格局。

据此，环保部宣教中心在文章中分析称，试点设立机构的工作重点是解决大气环境问题，主要职能涉及规划、标准、环评、监测与执法，目标导向是在大气环境管理领域。

近年，我国已经形成了一定的跨行政区划环境治理机制。公开信息显示，目前，环保部下设华东、华南、西北、西南、东北、华北六大环境保护督查中心，分别负责监管各自区域的环境执法督查工作。而具体针对京津冀及周边区域大气污染问题，早在2013年，我国就成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。在该小组及相关联席会议制度成立初期，就有不少专家直言规格之高超乎想象，“京津冀及周边地区涉及范围较广，且环首都区域情况较为特殊，该小组规格与级别较高，不过这也确实反映出，要解决跨区域问题，如果仅让监督执法的环保机构与地市级平级，或低于省级环保部门，恐怕难以推动整治措施落实到位”。最终，六省市、七部委相关高层领导的加入，让这一小组成为京津冀协同发展过程中的第一个“狠角色”。

流动的问题跨越的治理

有了各种跨区域环境保护机制的“铺垫”，京津冀及周边跨地区环保机构的成立似乎相对显得水到渠成了。

通过对比不难发现，不论是环保督查中心还是协作小组及联席会议制度，与本次确定的京津冀及周边跨地区环保机构还是有本质上的区别的。“六大环保督查中心属于环保部的派出机构，事业单位编制，负责督政和执法督察，以及环保委托的有关事项，不具有直接的行政管理职能；而协作小组和联席会议制度属于临时性的协调议事机制，不属于常设机构。”由此可见，京津冀及周边跨地区环保机构与上述两类机构存在显著区别。

在北京市代市长陈吉宁还任职环保部部长期间，他就曾公开表示，水和大气具有很强的流动性，因此环境污染和生态破坏常常以区域性、流域性的形式表现出来，而这种空间分布又和行政区划不一致，“一些地方政府因为各自的发展阶段、利益诉求不完全一致，各自为政，导致各地在环保目标、政策标准、执法尺度方面难以统一。现有的协调机制也比较松散，缺乏强有力的支撑，权威性不足”。

中国人民大学环境学院教授、生态金融中心副主任蓝虹以水污染为例解释称，一条河流经常会穿过数座城市，目前我国大部分城市之间的治污都没有联动，可能出现启动时间与力度不一的现象，还有的城市位于河流下游，即使有心治理，但如果无法取得上游城市的积极配合，就难以从根本上解决污染问题，阻碍了治污进程。因此，建立跨行政区的区域、流域环保机构，对改善环境质量、实现环境公平至关重要。

避免架空

“如果说设置新的行政部门只是跨出了区域环保制度改革的第一步，那么接下来，京津冀大气环保局要面对的‘关卡’或将比此前提升好几个难度系数。”有专家直言，在环保垂改尚未推行完毕之时，目前各地环保局、环保厅仍属于当地政府管理，相较之下，脱离了地方政府的京津冀及周边跨地区环保机构，获得的财政等支持可能都比较有限，如果没有一套完善的机制保障，最终可能会成为一个生存在“夹缝”中的尴尬部门。蓝虹也坦言，跨地区环保机构的成立虽然带来了格局上的变化，但部分成立之后能否起到实质性作用，还要取决于该机构是否拥有具备足够分量的行政权力，能否推动辖区内地市级环保局有所作为。

北京公众环境研究中心主任马军预测，下一阶段，京津冀及周边跨地区环保机构主要需要攻克的难题就是三地散乱污企业等比较分散的污染源治理，而这项工作，如果没有地方政府的充分配合很难顺利推行。

“中央的环保要求很高、下发的文件很多、环保法的规定也很严，但在具体执行落实中总有差距，很大的原因就是缺少一个中间环节，我们把它称为‘传动机构’，就像汽车马达的动力需要通过挂挡才能驱使车轮前进一样。”夏光说，跨地区环保机构就是这种传动机构，把中央关于环境保护的国家意志落实到地方实践中去。但目前来看，区域环保机构是环保体制中的一个短板。